任远：探索适合南方国家状况的特大城市治理

探索适合南方国家状况的特大城市治理

作者介绍

任远，复旦大学社会发展与公共政策学院教授。

本文节选自复旦-拉美大学联盟2022年度研究报告《南方国家特大城市的治理现代化》。

南方国家突出的城市现象

全球在普遍地城市化，而南方国家城市化的速度更快。2000年全球居住在城市的人口数量为28.7亿，占全球人口比重为46.7%，这个比重到2030年将提高到60%，届时将有约50亿人居住在城市。世界城市人口增长最快的地区主要位于南方国家。

在城市化发展过程中，大城市和特大城市增长得更快。世界城市人口中居住在大城市和特大城市的人口数量和比重都在提高。在2000年，全球有371个百万人口大城市，到了2018年已增长到548个，估计到2030年将增长到706个（UN, 2018）。2018年时，有17亿人口居住在城市规模百万人口以上的大城市中，占世界人口的23%；估计2030年有27.8%的人口居住在百万人口以上的大城市中。千万人口级别的特大城市将从2018年的33个增加到2030年的43个，居住人口从5.3亿增加到7.5亿，占全球人口比重从6.9%增长到8.8%。

全球特大城市的分布也主要位于南方国家，而且明显地分布在亚洲。根据联合国的数据（UN, 2018)，2030年33个千万人口以上的特大城市中的27个在南方国家，从2018年到2030年，新增加的10个特大城市中有9个位于南方国家。目前世界上根据人口数量排名居前的主要特大城市包括东京、德里、上海、圣保罗、墨西哥城、开罗、孟买等，到了2030年德里将成为世界上最大的城市。这些特大城市基本上都位于世界的南方国家。而且，南方国家的城市人口中也有更大比重居住在大城市，例如在拉美和加勒比海地区，居住在百万人口上大城市中的人口比重占所有城市人口的50%左右。特大城市已经成为全球城市化发展的重要组成部分，也更加表现为南方国家的城市现象。

南方国家中更为突出的特大城市现象受到人口背景的影响。亚洲、非洲和拉美地区具有庞大的人口数量和较高的人口密度，不少国家处于人口转变过程中人口数量膨胀的发展阶段，这些都进一步推动城市化和特大城市的增长。

南方国家特大城市发展也是与经济产业相对集中于特大城市相联系的。与欧洲国家城市不同，南方国家的这些特大城市往往是殖民地时期的核心城市，具有政治中心和经济中心的地位。发展中国家总体上经济产业发展不充分，市场基础发育不足，缺乏完整的工业体系，因此其经济发展更加依赖若干核心城市，城市的集聚性表现得更强。

政府引导的城市建设项目也往往集中在这些特大城市。南方国家发展表现出比较强的政府作用，城市发展的政府规划和政府控制特点相对比较明显。中国等发展中国家经历了计划经济的制度模式，相对更加强调政府的作用，例如中国1990年代以来利用政府主导的大型投资计划发展工业开发区、新城新区等，极大地推动了城市化发展。这些政府投资的城市项目往往聚集于中心城市。在东南亚国家的一些城市也有类型的情况，这些都带来南方国家巨型城市的快速发展和城市首位度的提高。

同时，南方国家的城市由于其产业层级较低，在全球产业链体系中具有更强的依附性，其依附于世界城市体系，更强地受到全球化的影响。南方国家的领先城市是全球产业链和服务贸易的结点地区，因此带动了本国人口向这些核心城市集聚。

城市病 vs. 城市的胜利

南方国家特大城市的人口高度集中，表现很高的城市首位度，往往带来一系列的城市问题：在人口增长的过程中往往出现人口膨胀、交通拥挤、非正式住房和贫民窟现象，城市贫困更加突出；人口高度集中经常造成基础设施和公共服务能力不足，出现清洁用水供给、污水处理设施建设和垃圾处理能力不足，带来环境污染的问题；城市化所带来的热岛效应在巨型城市尤其突出；人口密集和高度流动性也给当地的公共卫生和传染性疾病流行带来威胁，例如从2020年以来的最近3年中，南方国家特大城市也经历了新冠疫情风险扩散的巨大压力；在人口快速增长和经济产业发展不足的背景下，南方国家的特大城市往往具有大规模的非正规就业，这被称为是“过度城镇化”，或者是“没有工业化的城镇化”（Williamson, 1988），例如拉美和非洲的新增就业中约95%都是非正规就业，就业质量低，居民缺乏社会保障，这损害了城市化的质量；在城市繁荣富裕的背景下，相当数量城市居民的生活福祉没有得到充分提高，带来城市中不平等的扩大；特大城市中具有大量迁移流动人口，加大了流动者失业的压力，大量移民也造成显著的社会排斥和族群冲突；同时，南方国家特大城市一方面对接全球化，另一方面承担了本国大量人口集聚，造成城市内部的社会分化和社会空间分化，特大城中一方面出现了可以和纽约、伦敦等世界城市比肩的高档商业商务中心，也有大量的贫困社区和贫民窟；南方国家特大城市的发展，还扩大了巨型城市和国内其他地区之间的发展不平衡，城乡之间、大城市和中小城市不平衡日益加剧；随着特大城市的城市扩张，在城市边缘出现城乡结合部的desakota地区（McGee, 2009），往往失业、居住、社会治安等各种城市问题表现得更加复杂；另外，特大城市也是面对自然灾害风险表现出更加脆弱性的地区，UN (2018)发现，在2018年人口超过50万的1146个城市中，59%的城市面临着至少一种自然灾害（飓风、洪灾、旱灾、地震、滑坡和火山喷发）的高风险，而在特大城市中，面临高风险的城市占比要高得多，超过70%的特大城市都面临至少一种高风险，其中大部分位于亚洲和拉丁美洲地区，而发展中国家在遇到这些自然灾害风险时的生命财产损失和经济损失都远高于发达国家。

特大城市所表现出的这一系列城市问题，往往被称为是发展过程中的“大城市病”。虽然这些城市问题很大程度上伴随着城市人口的增长表现出来，但是将城市问题归因于城市人口集聚是并不科学的。特大城市发展中的各种问题，很大程度上是由于城市产业发展不足，提供的规范就业机会不足。当人口集中的速度快于经济和产业发展的速度，就会带来失业增加、过度城市化和“城市病”的各种问题。南方国家特大城市的这些问题也反映出城市管理和服务能力的不足。例如城市的交通拥挤与其说是城市人口数量增长所导致，不如说是城市道路建设不足、路网设计的不合理，以及交通规则的不完善；城市的公共治安问题也很大程度上是由于城市警力不足，城市基础设施不足和人口教育水平不高等。从世界范围来看，一些高度人口密集的巨型城市是成功和繁荣的现代城市，如香港、新加坡等，有些却表现出各种“城市病”，进一步说明南方国家特大城市加强城市管理和服务的必要。不少城市往往将“城市病”归因于人口快速集聚，一些特大城市还采取人口控制的策略。但在多数情况下，其结果是在一方面难以有效控制特大城市的人口增长，在另一方面控制人口增长对减少特大城市“城市病”问题的作用是有限的，甚至进一步加剧了城市人口增长和城市公共服务供给的不平衡。

与此同时，过分强调南方国家特大城市发展带来各种“城市病”也并非客观。特大城市虽然面临着各种困难和挑战，但是从北京、上海、深圳，到迪拜、约翰内斯堡、圣保罗等来看，这些南方国家的特大城市仍然是全球城市发展最为生机勃勃的地区。发展中国家的巨型城市发展很快，在全球城市体系中的地位提高很快，有的城市还确定了建设“全球城市”或“世界城市”的发展愿景，如上海就将2035年城市发展的目标定位于“卓越的全球城市”，孟买努力建设“世界级的城市”和国际金融中心，约翰内斯堡定位于世界级的非洲城市，圣保罗也被人称为“南美的芝加哥”。这些城市吸纳了大量城市建设投资和产业投资，充满了对未来的憧憬和想象，南方国家的大城市具有丰富的文化多样性，具有巨大的产业机会，不断提高城市的创新性。正如格莱泽在《城市的胜利》所说，城市能够创造出更加富裕、智慧、绿色、健康和更加幸福的未来生活（Glaeser, 2011），南方国家特大城市的发展，可以很好地为“城市让生活更美好”提供例证和注解。

南方国家的城市治理

南方国家特大城市面临着的各种城市问题和发展挑战，凸显出加强城市管理和服务的必要。城市发展需要适应人口增长加强对城市的投资，完善城市管理的制度机制，探索和应用丰富的城市治理政策工具来解决面临的各种问题。为了更好地实现特大城市的发展，需要通过有效的城市规划，加强对基础设施和交通、教育卫生和公共服务的投资，推动贫民窟改造和住房建设，加强环境保护和生态建设等。同时，特大城市也需要加强作为“软件”的管理体制和制度建设，包括城市融资、府际管理、城市区域规划、多中心巨型城市的整体性发展、完善市政服务、农村制度的改变和城乡结合部管理，以及加强政府和社会部门的协同治理和加强PPP伙伴关系参与治理等综合内容（亨德森，2014；汤茂林，2003）。

南方国家城市发展的后发性，使其在加强城市治理时可以学习北方国家城市治理的经验。北方国家的领先城市往往是经过了数百年发展形成的中心城市。这些城市在历史上也曾经历过疾病流行、失业和贫困等社会问题，但是经过长期的投入建设和制度改革，已经成了比较系统的城市管理体制机制。城市治理的理念本身是发达国家在1970年代以后逐步确立的。从1970年代以来，福利国家管制模式受到削弱，西方国家开始重新思考政府的作用，强调企业型政府和发挥市场经济作用的新公共管理；在这个背景下推动了公共部门和私人企业的伙伴关系来解决城市问题，通过市民社会的参与来解决国家和城市问题。在此过程中，逐步带动政府、社会组织、社区、企业和民众参与多行动主体共同参与，形成城市治理的公共管理框架。城市治理使城市发展和管理更加民主和多元，被认为是城市公共管理的现代化。城市治理的发展也意味着国家管理的多中心化，是对地方权力结构和权力运行的重新塑造。

南方国家特大城市治理存在一个知识学习和应用的过程，而且南方国家的巨型城市或者从殖民地城市转型过来，或者从计划经济体制转型而来，也希望通过治理原则来促进多主体的共同参与和合作，从而增强城市治理的合法性，通过协调多元利益提高城市管理的效能。大量的北方国家在发展中国家开展了丰富的国际合作计划，进一步将城市治理的制度和机制向南方国家转移，例如世界银行、联合国人居署在发展中国家开展了较多环境保护、贫民窟改造等发展项目，在具体实施中都强调城市治理的运用，重视城市更新项目和社区发展相结合，通过有实力的企业的参与和社区居民利益关联方构成合作治理的机制。

在另一方面，北方国家的一些城市治理实践和具体方式有时并不符合南方国家特大城市所面临的挑战，一些城市创新在南方国家中并不一定非常迫切，例如生态城市、步行城市等。不少城市发展管理的理念和实施、具体内容和衡量也比较适合北方国家，可能不一定针对南方国家面临的具体问题。因此，在推动城市治理现代化的具体实践中，南方国家城市在向北方国家学习和交流的同时，特大城市需要根据自身特点和制度背景实施治理。例如，南方国家的城市治理总体上具有更强的政府作用，往往采用政府主导的城市建设模式。不同国家、不同城市内部的政治经济过程对城市治理的利益协调、公共决策有不一样的影响，特大城市的发展演化有不一样的结果。南方国家特大城市需要结合自身具体问题，开展一些创新性的治理方式，努力实现城市可持续发展的目标。例如巴基斯坦卡拉奇开展城市社区卫生改造项目，阿根廷的罗萨里奥开展城市集体蔬菜园的都市农业项目等。这些南方国家特大城市的发展治理遇到的具体，和形成符合自身实际的治理方案，和北方国家特大城市是显著不同的。

本世纪以来，南方国家特大城市治理的另一个现象是智能科技应用的深化和智慧城市的发展。科技创新提高了城市管理和服务的能力。特大城市日益增强技术治理的应用和实践，数字城市和智慧城市计划在全球城市发展中广泛应用，在发展中国家中甚至发展得更快。互联网推动大数据和信息系统的广泛应用，数字化正重构经济形态和社会生活，为加强城市治理提供新的工具。城市治理的数字化转型表现出巨大的发展机遇，渗透到城市教育、健康养老、城市规划和交通、公共卫生管理、应急管理等不同方面。发展中国家具有大量的人口，人口数量的优势对于整合人口行为数据，优化精准化服务，和提高城市管理的效率提供了新的可能性。

治理现代化已经成为南方国家特大城市发展管理的指导性观念，这不仅是结合南方国家具体特点的主动选择，也是在治理理论从北方向南方的全球传播下，南方国家城市结合自身特点改善自身管理和服务的发展道路。本世纪是全球城市化的世纪，南方国家特大城市发展面临巨大的问题和空前的挑战。加强特大城市治理的目的是为了提高城市的可持续性，实现宜居的城市，包括增加健康教育的投资，提高经济就业机会，环境生态和管理治理水平的提高，从而提高人民的生活福祉。如何探索南方国家城市治理的特殊性和有效性，使南方国家特大城市发展得更好，成为需要结合南方国家城市化实践加以总结和推广的内容，并有助于实现全球可持续发展和城市可持续发展的目标。

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排版丨上官文博

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